鄂州市深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实实施方案

　　为进一步盘活国有“资金、资产、资源”（简称“三资”），提升资源利用效能，健全管理机制、创新运作模式、优化资源配置，持续推进国有“三资”分散变集中、资源变资产、资产变资本（以下简称“三变”），实现财政资金提效、国有资产增值、公共资源高效利用的良性循环，为更加有力有效稳增长、防风险、保民生筑牢坚实基础，根据《湖北省人民政府办公厅关于印发<湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案>的通知》（鄂政办发〔2025〕12号）相关要求，结合鄂州实际，制定本工作方案。

　　一、主要任务

　　持续推进大财政体系建设，进一步完善“确认、确权、确值”工作机制，拓宽“三变”有效路径、激活金融要素，强化财政、国资、金融联动体系，最大限度统筹有效资产、提升有效投资，实现财政资金提效、国有资产增值、公共资源高效利用。

　　（一）盘活六类存量国有资源。全面清查矿产、林业、水利、能源、土地、数据等公共资源，科学规范开展“确认、确权、确值”,整合优化资源要素，推进国有资源资产化。

　　1.开展自然资源清查。组织开展全民所有的土地、矿产、森林、草原、水、湿地等自然资源清查，查清实物量，核算价值量，厘清使用权状况，依托“数公基”平台搭建自然资源资产“一张图”场景应用，实现“一本账摸底、一套表计价”。（市自然资源和城乡建设局、市水利局、市数据局等按职责分工负责）

　　2.推进矿产资源储备利用。依托自然资源“一张图”平台，整合地质勘查、储量核实、生态修复等数据，建立矿产资源储量动态更新库，实现资源分布、权属、开发状态的实时监测。加大矿产资源出让力度。加强国有矿产资源资产重组运营，搭建矿产资源供应链平台，推进市区全产业链联合开发。对低效矿业用地、停产矿山实施“一地一策”盘活计划，通过产业置换、技术改造或生态复垦等方式提升资源利用率。依法依规组织开展英山头、五卦山等采矿权公开招拍挂工作。（市自然资源和城乡建设局牵头负责）

　　3.创新推进林业资源盘活。依法开展林权类不动产登记，明确人工造林等形成的碳汇规模和现状，构建林地、林木和林生态服务价格计量标准体系，试行国有森林资源价值量核算。加大对储备林的盘活力度，充分运用林权入股、委托管理等林权流转模式，发展林下经济。探索林业碳票制度，推进林业碳汇项目开发交易，拓宽生态产品价值实现路径，以生态养殖园为试点，推动林权入股与碳汇交易结合。（市自然资源和城乡建设局牵头负责）

　　4.激活水资源盘活水经济。编制权属清晰、核算准确的水利“三资”信息台账。推动水资源水工程与农业、生态环保、文旅等产业融合，培育滨水文旅、生态康养等新业态，促进资源优化配置和组合供应，构建水资源和生态溢价空间。积极盘活湖泊、水面等自然资源和水库资产。通过水域经营权出让、“取水贷”、ABS（资产支持专项计划）、水利基础设施REITs（不动产投资信托基金）等方式，吸引社会资本参与水利工程建设与管护。（市水利局牵头负责）

　　5.加强光伏资源高效利用。全面梳理党政机关、事业单位、学校、医院、公共场馆、国有产业园区、国有水库、国有湖泊、国有林地等各类可开发的光伏资源，建立全市光伏资源库，对各项政府投资公共机构光伏场地资源的价值进行评估，通过公开招投标的方式转让市政公共资源。(市发改委牵头负责)

　　6.盘活存量土地和低效用地。核查建设用地、农用地、未利用地等可利用资源底数，核实闲置和低效建设用地、农用地、未利用地的分布范围。推动化解国有企业存量土地确权登记历史遗留问题，支持采取作价出资(入股)方式处置存量划拨土地。大力推动批而未供土地的利用，通过调整规划、合作开发、土地置换、收回收购等方式，“一地一策”消化处置批而未供和闲置土地。鼓励荒山、滩涂等未利用地用于保障可再生能源、特色农业林业、生态旅游、公共墓地用地。充分运用地方政府专项债券等政策工具做好土地储备。（市自然资源和城乡建设局牵头负责）

　　7.加快公共数据资源开发利用。建设全市统筹的公共数据资源服务平台，推进不同层级公共数据平台的互联互通和共享，加快建立全市一体化公共数据资源体系。全面盘点机关事业单位和国有企业数据资源。推动国有企业数据资产入表，鼓励通过质押、作价入股等方式盘活利用。按照“聚通用管”要求，开展公共数据资源盘点登记、归集治理，探索对“具有经济价值、权属清晰、成本可计量”的数据资源资产化认定。以鄂州市城市大数据产业发展有限公司为主体，推进数字公共基础设施“投建管运”一体化，深化数据资源开发利用，引领数据产业发展。（市数据局、市政府国资委、市财政局等按职责分工负责）　　

　　（二）盘活五类存量国有资产。全面清查实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，科学运用“用售租融”等方式，充分发挥资产价值，推进国有资产盘活利用。

　　1.有效盘活行政事业单位资产。开展全面资产专项清查，严控资产配置标准，持续清理低效、闲置资产，鼓励各区搭建“公物仓”平台，进一步健全市级“公物仓”平台功能，探索教育、医用、科研等领域大型设备资产共享租赁，强化资产调剂和共享共用。通过调剂、出租、出售、委托运营、注入国有企业等方式盘活利用。（市财政局、市机关事务服务中心等按职责分工负责）

　　2.全面盘活国有企业资产。在全市范围内指导国有企业分类建立闲置、低效资产实时台账，明确资产状态、权属关系及潜在价值，通过“用售租融”等各种方式持续盘活闲置低效资产。鼓励国有企业通过自主、联营、转让等方式推进存量土地改造开发、作价处置。对具备经营条件、权属清晰的优质资产，可通过无偿划转、委托运营或“非转经”、参与竞拍等方式整合做大做强国有企业资产规模，实现资源资产化、资本化。指导国有企业高效利用多层次资本市场和多类型金融工具，有效放大国有资本。清理盘活葛店经开区、临空经济区园区低效闲置土地、厂房和设施设备。（市政府国资委、市财政局、人行鄂州分行、市政府办公室，市城控集团、市昌达集团等按职责分工负责）

　　3.探索投融资发展新路径。发挥“财政+保险”“财政+担保”“财政+基金”“财政+征信”的保障引领作用，综合运用风险补偿、贴息奖补、融资担保等手段，引导金融机构敢贷、愿贷、快贷，加大对中小微企业和重点行业企业的融资支持力度，着力缓解创业创新群体融资难、融资贵问题。扎实做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，聚焦存量国有“三资”项目，引导银行机构创新运用“三资盘活贷”“并购贷”“抵押贷”等信贷产品，提升金融支持“三资”盘活实效。全面用好货币政策工具和省级金融补贴支持政策。（市财政局、市科技局、市经信局、市农业农村局、人行鄂州分行、市政府办公室，市城控集团、市昌达集团等按职责分工负责）

　　4.加强特许经营权管理。做好交通、市政、环保、水利、能源、民政、体育、旅游等基础设施和公用事业领域特许经营权类资产开发利用，积极推动城市公共设施经营权、城区文旅资源经营权、医疗废弃物处置经营权、全市国有农场所有权和经营权以及乡镇闲置学校、养老院等资源资产的有效盘活。强化资源整合，按照市场化方式加快梁子湖马拉松、观音阁、西山风景区、滨江公园等文旅资源和中医药传承、医养结合、医药器械集采等公共卫生资源有效利用。鼓励通过发行REITS、ABS、类REITS等方式，充分发挥资产价值。（市发改委，人行鄂州市分行，市政府办公室、市民政局、市自然资源和城乡建设局、市生态环境局、市住房和城市更新局、市交通运输局、市水利局、市农业农村局、市文旅局、市卫健委、市政府国资委、市城管委，市机关事务中心，市城控集团、市昌达集团等按职责分工负责）

　　（三）盘活两类存量国有资金。全面清查低效、闲置国有资金，通过深化零基预算改革，重构政府引导基金体系，推动国有资金杠杆化。

　　1.推进零基预算改革。强化项目支出全生命周期管控，聚焦民生保障、产业升级、城乡建设等重点领域，动态优化财政资源配置结构。创新“政策—项目—资金”联动机制，围绕“两区一枢纽”战略，按政策清单精准匹配项目，依支出标准核定预算额度，凭绩效评价动态调整预算规模，提升财政资金对城市能级跃升的保障效能。建立“到期即审、低效即退、重复即并”的动态调整机制，清理整合交叉重复、低效无效资金，推动财政资金向“三保”、重点项目等关键领域集聚。进一步深化全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实施“事前评估准入、事中动态监控、事后绩效评价”全流程管理，评价结果与预算安排和政策调整直接挂钩，切实提升财政资金配置效率和使用效益。（市财政局牵头负责）

　　2.加强投资项目资金管理。进一步加强政府投资建设项目管理，重点推进绩效评价体系改革，落实投资项目“目录库、储备库、实施库”限额管理。全面实施预算评审管理，合理控制建设成本，加快办理已完工项目竣工结算，规范财务决算管理，全面清理长期已使用在建工程未转固定资产项目，进一步盘活存量资产、扩大有效投资。加强竣工结算和财务决算管理，确保资金使用合法规范，避免资金浪费、成本超支。（市发改委、市财政局按职责分工负责）

　　3.发挥国有资金杠杆作用。深化财政金融协同联动，用好用活财政资金政策，集中财力办大事。通过聚焦国有金融企业改革监管、普惠金融政策惠企、政府投资引导基金撬动等靶向发力、精准施策，引导带动更多金融资源助企纾困，支持我市重大战略、重点项目建设，全面梳理各类国有资金，根据不同使用方向和支持方式，分类处置利用，放大资金杠杆作用。（市财政局、市政府国资委、市政府办公室，市城控集团、市昌达集团等按职责分工负责）　　

　　二、工作步骤

　　按照“先易后难、先产后证、先办后改、分类实施、稳步推进、由点及面、精准全面”的原则，根据各领域实物、债权、股权、特许经营权等不同资产资源特点进行科学分类，稳妥全面推进。着力通过政策引领、专业培训、案例指导和现场推动等多种形式，从2025年5月至12月分三个阶段实施。

　　（一）工作部署阶段（5月）

　　1.制定出台工作方案。市自然资源和城乡建设局、市水利局、市发改委、市数据局、市机关事务中心、市政府国资委等分别牵头制定矿产和土地资源、林地林木资源、水资源水工程、光伏发电资源、数据资源、行政事业单位国有资产、国有企业资产等分领域实施方案，积极探索各自领域资产资源交易管理办法。各区（含葛店经开区、临空经济区）要结合实际迅速制定实施方案，与近期国有“三资”盘活的路径、点位、清单和时间表，一并报市财政局备案。

　　2.开展政策业务指导。市财政局会同有关部门，根据省级政策指引和工作流程，对各区各相关部门全方位强化工作指导。各牵头部门及时对接上级部门，做好各自领域的政策解读和业务培训，确保各项工作做实做细。

　　（二）组织实施阶段（5月—11月）

　　1.全面清查，建立台账。各地各部门按照“全口径、全领域、全覆盖”“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”的原则，全面清查盘点本地区各领域国有“三资”，依托国有“三资”管理平台详细登记、建立台账，实事求是、科学精准开展价值评估。

　　2.精准研判，分类处置。根据盘活利用对象和目标，准确把握“用售租融”四类方式，科学分类处置，高效盘活利用。支持鼓励各地各部门大胆探索创新，强化在全市范围内跨层级、跨地域、跨部门、跨行业统筹整合。

　　3.动态更新，巩固提升。各地各有关部门要及时、全面、准确掌握盘活利用情况，动态更新信息，形成国有资产和盘活项目“两张清单”，巩固提升盘活利用效果。适时总结先进经验做法，及时纠偏正向。

　　（三）总结完善阶段（12月底前）

　　12月1日前，各区汇总本地区工作情况，市直有关部门汇总本领域工作情况，报市财政局。及时总结复盘，系统分析经验成效，巩固改革成果，推动建立健全国有“三资”管理长效机制。市有关部门按照分领域实施方案持续推进改革，常态化开展国有“三资”盘活利用。

　　三、工作要求

　　市财政局牵头统筹，各分领域成立工作组。各有关单位要健全工作机制，建立工作台账。明确目标任务、时间表和路线图，层层压实责任。市直各有关单位要强化协作，坚持上下联动，市区一体化统筹推进。各地各部门应妥善运用“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”等多种方式，分类高效盘活国有“三资”。要依法依规完善规划、用地、验收、办证等条件，妥善解决有关权证办理问题。要聚焦存量国有“三资”项目，引导银行机构创新运用“三资盘活贷”“并购贷”“抵押贷”等信贷产品，提升金融支持“三资”盘活力度，做实大财政体系建设“后半篇文章”。实施全过程跟踪问效，全方位加强风险防范，把握策略、稳健推进，不搞“一刀切”，各地各部门对国有资产资源不得简单“一卖了之”，严守“不得虚增财政收入、不得虚假化债、不得新增隐性债务”三条红线，确保改革稳妥有序推进。