市人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见
| 索 引 号： | 011217651/2015-20382 | 发文字号： | 鄂州政发〔2015〕27号 | 发文日期： | 2015年11月19日 |
| 发文单位： | 鄂州市政府 | 发布日期： | 2015年11月26日 | 效力状态： | 有效 |
| 生效日期： | 2015年11月19日 | 失效日期： | 2100年01月01日 | ||
各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
为贯彻落实省人民政府《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（鄂政发〔2015〕55号）精神，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、指导思想和基本原则
政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership,以下简称"PPP"）模式，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作，并通过"使用者付费"及必要的"政府付费"获得合理投资回报，政府部门负责公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化，是政府与社会资本在公共服务领域建立的一种长期合作关系。推广运用PPP模式，有利于加快转变政府职能，充分发挥市场机制作用，激发经济活力和创造力，提高财政资金使用效益，实现公共利益最大化。
（一）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照国务院和省政府决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足我市实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
（二）基本原则
依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
重诺履约。坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，保证政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。
公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
二、规范流程，推动PPP项目有序实施
（一）明确PPP模式项目适用范围及应用方式
1.PPP模式项目适用范围。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域鼓励采用PPP模式吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
2.PPP模式应用方式。政府PPP中心应根据PPP项目不同支付机制分别采用政府付费、使用者付费、可行性缺口补助以及其他等模式推进，做到既维护公共利益，又保护社会资本合理收益。
（1）"政府付费"模式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供服务，以非营利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇雨水收集利用、排水管网及水环境治理工程项目，市政公用设施管养中的道路清扫保洁、公厕管理、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
（2）"使用者付费"模式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，通常采用合资合作及特许经营方式实现投资回报，如城镇供水、供气、加气站等。
（3）"可行性缺口补助"模式。此类项目虽然可以收回部分投资、保本或微利经营，但具有建设周期长、投资多、风险大、回收期长或垄断性特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股方式进行，如公共交通项目、污水处理项目、城乡一体化垃圾收集转运系统、垃圾焚烧及填埋工程、建筑垃圾综合利用等。
（4）其他模式。其他结合项目实际按PPP模式要义开展的政府和社会资本合作的创新模式，如区域整体合作开发项目。
（二）科学合理，筛选确定PPP项目
1.项目筛选。市政府PPP中心应会同相关职能部门，在新建、改建项目或存量公共资产中筛选适宜采用PPP模式的项目，允许并收集社会资本推荐发起项目，建立项目库。根据我市经济社会发展需要及行业专项规划，重点关注基础设施领域，如城市供水、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、节能环保、医疗和养老服务设施、保障性安居工程等，优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目，并对潜在PPP项目进行筛选、排序，确定备选项目。
2.项目评估。项目发起人应向政府PPP中心提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料。政府PPP中心负责委托专业机构组织开展项目的物有所值（ValueforMoney,VFM）和财政可承受力评估，对拟采取PPP模式的项目进行筛选。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比，在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面有一定优势。鼓励具备条件的项目开展定量评价，并通过两种模式下对项目全生命周期政府支出成本现值的比较，确定所产生的物有所值量值。应根据项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供补贴的PPP项目从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估，确保财政的中长期可持续性。
3.项目计划。政府PPP中心应将通过物有所值评价和财政可承受力评估的项目录入PPP项目库，编制PPP项目年度和中期开发计划。
4.项目实施方案编制与批准。每个PPP项目都应编制科学合理的实施方案。可根据项目的实际情况选择合适的专业咨询顾问机构进行项目评估，测算项目未来现金流和定价的基础数据，编制项目实施方案，包括项目情况、PPP运作方式、资产权属、股权结构、融资结构、采购方式、定价机制、收益支付、监督管理等。要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容和项目的长期可持续运营。项目实施方案应报同级政府批准。经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，市PPP中心将其列入PPP项目目录。
（三）公开公平，规范进行PPP项目采购
PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），应严格遵照《政府采购法》及财政部印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等相关法律法规要求，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，规范地进行PPP项目采购。PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
1.资格预审。PPP项目采购应当实行资格预审，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。经项目实施机构、采购代理机构成立评审小组依法评审的资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交政府PPP中心备案。
2.规范采购文件。项目采购文件除应当包括法律法规规定的基本内容外，还应当明确：政府和社会资本合作期限;项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效；项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实，但不单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会；社会资本应按相关规定交纳参加采购活动的保证金和履约保证金；采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。另外，项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。
3.资格评审。项目实施机构、采购代理机构应当按规定成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向项目实施机构说明情况。
4.采购结果确认。PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当按要求成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。确认谈判工作应依法依规进行，不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并按要求将相关内容在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果按规定的内容在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。
5.项目合同签订。项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
（四）严格履约，落实PPP项目执行
1.设立项目公司。需要为PPP项目设立专门项目公司的，政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司成立后，应由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同，并保证按时完成项目融资。
2.项目履约管理。财政及项目主管部门、项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，财政部门应按合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应提出合同修订建议，由政府PPP中心审查后报本级政府批准执行。
3.项目违约处理。项目实施机构或社会资本未按照PPP项目合同履行约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除PPP项目合同等。当项目公司发生严重违约情形，或危及社会安全和公共利益时，项目主管部门会同项目实施机构临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
4.项目中期评估。政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构定期对PPP项目进行评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性，评估风险，制订应对措施。
5.项目移交。项目经营期满或发生合同提前终止情况时，政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
三、加强PPP项目监督管理
各部门要充分发挥职能作用，认真做好PPP项目的监督管理工作。
（一）加强PPP项目库建设。各行业主管部门要结合本行业特点，尽职履责，做好项目的储备工作，并将经初步筛选的项目报市PPP中心备案，形成全市PPP项目库。各区应加强PPP项目管理，对拟实施的PPP项目应报市PPP中心备案。
（二）强化PPP项目财政资金管理
财政部门应强化对PPP项目中政府资本金、PPP引导基金及后期运营补贴的管理，严格按规范要求开展财政承受能力论证和物有所值评价，控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。对项目收入不能覆盖项目成本和合理收益，但社会效益好的PPP项目，可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。要从"补建设"向"补运营"逐步转变，建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑，确保政府履约。原则上政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。PPP项目支出责任要在政府财务报告中进行反映，并向本级人大及其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（三）健全PPP项目债务风险管理机制
财政部门要建立项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度。对新建PPP项目，要按照政府性债务管理要求，在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，依法严格控制政府或有债务，切实防范和控制财政风险。在合理选择建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）等运作方式的基础上，积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，优先支持融资平台公司将符合条件的存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。在承担的地方政府债务已纳入政府财政预算或得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，缩小融资平台公司债务规模。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，可作为社会资本参与PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。
（四）完善公共服务价格调整机制
积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格，切实维护国家利益和社会资本的合理收益。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
（五）建立多层次监督管理体系
建立并实施行业主管部门、财政部门和社会公众共同参与的监督管理体系。各行业主管部门要根据行业技术标准和技术规范，做好PPP项目发起、建设、运营过程的公共服务质量和价格的监管；财政部门要做好PPP项目库建设、物有所值和财政承受能力论证、加强政府采购管理、强化政府债务管控、做好中长期财政预算和PPP项目的绩效评价等工作；要依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
（六）有效开展PPP项目绩效评价
建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，确保绩效评价工作规范、科学、有效。建立质量水平与定价挂钩模型，对PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等评价结果依法公开，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品服务的质量和效率。
（七）保障公共服务持续有效
要按照合同约定，重诺守信，维护合同的严肃性。相关部门对项目建设情况和公共服务质量要依约进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，行业主管部门要会同财政部门对移交资产进行性能测试、资产评估，并按照国家统一的会计制度进行核算，登记入账，财政部门要在政府财务报告中进行反映和管理。
五、加强组织领导，完善政策保障体系
（一）加强组织领导。建立PPP模式推广运用工作联席会议制度，相关职能部门为联席会议成员单位。在市财政局设立联席会议办公室（简称"PPP办公室"）和鄂州市人民政府PPP管理中心（简称"PPP中心"），两块牌子一套班子，负责统筹全市PPP工作，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责。各区人民政府对本级推广运用PPP模式工作负总责，要结合已有规划和本区实际，建立相应的工作体制机制，加强领导，明确责任分工，协调解决PPP工作推进中的重大问题，确保PPP模式快速有序推进。
（二）完善配套支撑政策。完善行政审批政策，进一步优化审批流程，加快推进联评联审机制，提高工作效率。强化土地保障政策，依法依规按照多种方式供应土地，有效保障重点项目用地。完善金融服务政策，建立金融机构奖励政策，拓宽PPP项目的融资渠道，积极争取银行、证券、保险等金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，为PPP项目提供融资支持。完善财税支持政策，积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，建立动态补贴机制，落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策。政府在承担有限责任的前提下，将探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立"PPP引导基金"，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
鄂州市人民政府
2015年11月19日
一、指导思想和基本原则
政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership,以下简称"PPP"）模式，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作，并通过"使用者付费"及必要的"政府付费"获得合理投资回报，政府部门负责公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化，是政府与社会资本在公共服务领域建立的一种长期合作关系。推广运用PPP模式，有利于加快转变政府职能，充分发挥市场机制作用，激发经济活力和创造力，提高财政资金使用效益，实现公共利益最大化。
（一）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照国务院和省政府决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足我市实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
（二）基本原则
依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
重诺履约。坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，保证政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。
公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
二、规范流程，推动PPP项目有序实施
（一）明确PPP模式项目适用范围及应用方式
1.PPP模式项目适用范围。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域鼓励采用PPP模式吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
2.PPP模式应用方式。政府PPP中心应根据PPP项目不同支付机制分别采用政府付费、使用者付费、可行性缺口补助以及其他等模式推进，做到既维护公共利益，又保护社会资本合理收益。
（1）"政府付费"模式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供服务，以非营利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇雨水收集利用、排水管网及水环境治理工程项目，市政公用设施管养中的道路清扫保洁、公厕管理、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
（2）"使用者付费"模式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，通常采用合资合作及特许经营方式实现投资回报，如城镇供水、供气、加气站等。
（3）"可行性缺口补助"模式。此类项目虽然可以收回部分投资、保本或微利经营，但具有建设周期长、投资多、风险大、回收期长或垄断性特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股方式进行，如公共交通项目、污水处理项目、城乡一体化垃圾收集转运系统、垃圾焚烧及填埋工程、建筑垃圾综合利用等。
（4）其他模式。其他结合项目实际按PPP模式要义开展的政府和社会资本合作的创新模式，如区域整体合作开发项目。
（二）科学合理，筛选确定PPP项目
1.项目筛选。市政府PPP中心应会同相关职能部门，在新建、改建项目或存量公共资产中筛选适宜采用PPP模式的项目，允许并收集社会资本推荐发起项目，建立项目库。根据我市经济社会发展需要及行业专项规划，重点关注基础设施领域，如城市供水、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、节能环保、医疗和养老服务设施、保障性安居工程等，优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目，并对潜在PPP项目进行筛选、排序，确定备选项目。
2.项目评估。项目发起人应向政府PPP中心提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料。政府PPP中心负责委托专业机构组织开展项目的物有所值（ValueforMoney,VFM）和财政可承受力评估，对拟采取PPP模式的项目进行筛选。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比，在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面有一定优势。鼓励具备条件的项目开展定量评价，并通过两种模式下对项目全生命周期政府支出成本现值的比较，确定所产生的物有所值量值。应根据项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供补贴的PPP项目从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估，确保财政的中长期可持续性。
3.项目计划。政府PPP中心应将通过物有所值评价和财政可承受力评估的项目录入PPP项目库，编制PPP项目年度和中期开发计划。
4.项目实施方案编制与批准。每个PPP项目都应编制科学合理的实施方案。可根据项目的实际情况选择合适的专业咨询顾问机构进行项目评估，测算项目未来现金流和定价的基础数据，编制项目实施方案，包括项目情况、PPP运作方式、资产权属、股权结构、融资结构、采购方式、定价机制、收益支付、监督管理等。要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容和项目的长期可持续运营。项目实施方案应报同级政府批准。经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，市PPP中心将其列入PPP项目目录。
（三）公开公平，规范进行PPP项目采购
PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），应严格遵照《政府采购法》及财政部印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等相关法律法规要求，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，规范地进行PPP项目采购。PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
1.资格预审。PPP项目采购应当实行资格预审，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。经项目实施机构、采购代理机构成立评审小组依法评审的资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交政府PPP中心备案。
2.规范采购文件。项目采购文件除应当包括法律法规规定的基本内容外，还应当明确：政府和社会资本合作期限;项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效；项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实，但不单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会；社会资本应按相关规定交纳参加采购活动的保证金和履约保证金；采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。另外，项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。
3.资格评审。项目实施机构、采购代理机构应当按规定成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向项目实施机构说明情况。
4.采购结果确认。PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当按要求成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。确认谈判工作应依法依规进行，不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并按要求将相关内容在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果按规定的内容在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。
5.项目合同签订。项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
（四）严格履约，落实PPP项目执行
1.设立项目公司。需要为PPP项目设立专门项目公司的，政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司成立后，应由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同，并保证按时完成项目融资。
2.项目履约管理。财政及项目主管部门、项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，财政部门应按合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应提出合同修订建议，由政府PPP中心审查后报本级政府批准执行。
3.项目违约处理。项目实施机构或社会资本未按照PPP项目合同履行约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除PPP项目合同等。当项目公司发生严重违约情形，或危及社会安全和公共利益时，项目主管部门会同项目实施机构临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
4.项目中期评估。政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构定期对PPP项目进行评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性，评估风险，制订应对措施。
5.项目移交。项目经营期满或发生合同提前终止情况时，政府PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
三、加强PPP项目监督管理
各部门要充分发挥职能作用，认真做好PPP项目的监督管理工作。
（一）加强PPP项目库建设。各行业主管部门要结合本行业特点，尽职履责，做好项目的储备工作，并将经初步筛选的项目报市PPP中心备案，形成全市PPP项目库。各区应加强PPP项目管理，对拟实施的PPP项目应报市PPP中心备案。
（二）强化PPP项目财政资金管理
财政部门应强化对PPP项目中政府资本金、PPP引导基金及后期运营补贴的管理，严格按规范要求开展财政承受能力论证和物有所值评价，控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。对项目收入不能覆盖项目成本和合理收益，但社会效益好的PPP项目，可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。要从"补建设"向"补运营"逐步转变，建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑，确保政府履约。原则上政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。PPP项目支出责任要在政府财务报告中进行反映，并向本级人大及其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（三）健全PPP项目债务风险管理机制
财政部门要建立项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度。对新建PPP项目，要按照政府性债务管理要求，在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，依法严格控制政府或有债务，切实防范和控制财政风险。在合理选择建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）等运作方式的基础上，积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，优先支持融资平台公司将符合条件的存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。在承担的地方政府债务已纳入政府财政预算或得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，缩小融资平台公司债务规模。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，可作为社会资本参与PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。
（四）完善公共服务价格调整机制
积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格，切实维护国家利益和社会资本的合理收益。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
（五）建立多层次监督管理体系
建立并实施行业主管部门、财政部门和社会公众共同参与的监督管理体系。各行业主管部门要根据行业技术标准和技术规范，做好PPP项目发起、建设、运营过程的公共服务质量和价格的监管；财政部门要做好PPP项目库建设、物有所值和财政承受能力论证、加强政府采购管理、强化政府债务管控、做好中长期财政预算和PPP项目的绩效评价等工作；要依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
（六）有效开展PPP项目绩效评价
建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，确保绩效评价工作规范、科学、有效。建立质量水平与定价挂钩模型，对PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等评价结果依法公开，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品服务的质量和效率。
（七）保障公共服务持续有效
要按照合同约定，重诺守信，维护合同的严肃性。相关部门对项目建设情况和公共服务质量要依约进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，行业主管部门要会同财政部门对移交资产进行性能测试、资产评估，并按照国家统一的会计制度进行核算，登记入账，财政部门要在政府财务报告中进行反映和管理。
五、加强组织领导，完善政策保障体系
（一）加强组织领导。建立PPP模式推广运用工作联席会议制度，相关职能部门为联席会议成员单位。在市财政局设立联席会议办公室（简称"PPP办公室"）和鄂州市人民政府PPP管理中心（简称"PPP中心"），两块牌子一套班子，负责统筹全市PPP工作，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责。各区人民政府对本级推广运用PPP模式工作负总责，要结合已有规划和本区实际，建立相应的工作体制机制，加强领导，明确责任分工，协调解决PPP工作推进中的重大问题，确保PPP模式快速有序推进。
（二）完善配套支撑政策。完善行政审批政策，进一步优化审批流程，加快推进联评联审机制，提高工作效率。强化土地保障政策，依法依规按照多种方式供应土地，有效保障重点项目用地。完善金融服务政策，建立金融机构奖励政策，拓宽PPP项目的融资渠道，积极争取银行、证券、保险等金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，为PPP项目提供融资支持。完善财税支持政策，积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，建立动态补贴机制，落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策。政府在承担有限责任的前提下，将探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立"PPP引导基金"，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
鄂州市人民政府
2015年11月19日