一、“十三五”财政规划指导思想、编制原则和发展目标   

（一）指导思想

以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话、治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，自觉践行新发展理念，服从服务于全市社会经济发展大局，以提高发展质量和效益为中心，以推进供给侧结构性改革为主线，以加快建设国际航空大都市为主题，以建立法治财政为保障，深化改革、锐意创新、竞进提质，推进深化全市财政发展改革，为促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，为全面建成更高标准小康社会，开启城市现代化建设新征程作贡献、打头阵。

（二）编制原则

1.全面落实“四个全面”战略布局。在全面深化改革方面，转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式，加快2020年建成现代财政制度步伐；在发挥财政职能、支持经济发展方面，以建设国际航空都市区为主战场，以转方式、调结构为主线，实施创新驱动、协调带动、绿色引领、开放先导、共享保障战略，充分发挥财政支持全市经济社会各项改革工作；在脱贫攻坚方面，加大财政对贫困地区、人口的帮扶力度，让政策的阳光、改革的红利惠及他们；在全面依法治国方面，全面贯彻落实新《预算法》精神，加快财政部“法治财政”示范点建设，坚持法定职责必须为、法无授权不可为；在全面从严治党方面，完善财政法规制度，严格财政支出政策，严肃财经纪律要求。   

    2.适应经济新常态发展趋势性变化。将经济新常态下财政领域趋势性变化的政策措施，体现在财政“十三五”规划中，必须坚持问题导向，补齐发展短板，厚植发展优势，把握发展先机，使财政“十三五”规划更具有前瞻性、针对性。

3.与全市国民经济发展规划、行业规划及全省财政“十三五”规划相衔接。贯彻落实市委七次党代会精神，围绕市委“加快建设国际航空大都市”发展战略，认真做好农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面项目规划涉及财政支持重大政策，将支持经济社会发展的重大规划、促进行业领域发展的专业规划及全国深化财税体制改革的规划部署衔接一致，强化财政“十三五”规划的可操作性。

（三）发展目标

1.科学规范政府间财政关系。按照科学发展一步到位的总体要求，进一步解放思想、创新观念，科学界定市、区两级政府的财政与事权，合理分配增量财力，建立完善适合地方特性、财权与事权较明晰的财政体制，充分调动各级政府加强财政收支管理的积极性。

2.完善预算管理制度。按照现代财政管理制度要求标准，建立透明预决算制度，改进年度预算控制方式，实行零基预算，强化预算执行管理，规范政府举债行为，健全预算绩效管理机制，财政资金有效使用、民生资金真正落地、政府财政监督到位、及时回应财政社会热点问题的目标，建立全面规范、公开透明的现代预算制度。

3.提高财政资金运作效益。加大存量资金盘活统筹力度，提高资金运作效率与效益。建立财政性资金存款与银行信贷支持挂钩制度，促进金融资源更多流向地方实体经济，有利于培育地方企业税源。建立财政资金项目与企业税收就业贡献和效益挂钩机制，发挥财政资金杠杆作用，促进地方经济快速健康发展。建立财政性资金清缴惩戒制度，及时回收财政性资金，引导企业守法诚信经营。

4.推进法治财政建设。全面贯彻实施新《预算法》，依法落实财政改革制度政策；完善财政制度，制定鄂州市财政局党组系列制度、鄂州市财政资金管理办法、重大专项资金管理办法、内部控制基本制度，强化对财政权力运行的制约和监督；推进法治财政标准化建设，严格规范财政执法行为；利用互联网大数据技术，助力财政科学化精细化法治化管理；积极推进依法行政、依法理财，将财政运行全面纳入法治化轨道。

二、财政收支测算

（一）“十三五”期间我市财政经济发展面临的形势

“十三五”期间，我市财政发展面临的内外部环境都将发生深刻变化，准确分析和把握新时期、新常态下财政改革发展的阶段性特征，才能从压力中汲取动力，变压力为动力，在挑战中把握机遇、实现发展。

1.财政收入持续增长但增速放缓。“十三五”时期，财政收入将从高速增长转变为中低速增长。

一是从国际环境看，和平发展依然是时代的主题，但形势依然错综复杂。世界经济仍处于深度调整期，复苏基础脆弱且不均衡，全球经济总体而言转入低速增长期。

二是从国内形势看，我国已进入经济发展新常态，在“三期叠加”背景下，诸多结构性矛盾导致全要素生产率降低，供给侧驱动增长的条件发生重大变化，经济下行压力依然较大。不利因素主要表现为：支撑经济长期高速增长的传统动力正逐步弱化，资本边际效率不断下降，新增投资更多依赖基础设施和房地产，钢铁、水泥等行业的产能过剩问题凸现；人口红利、资源红利、全球红利逐渐衰弱，“中等收入陷阱”横亘，经济社会风险不断累积。但同时也有诸多有利因素，主要表现为：保持经济中高速增长的动力和空间依然较大；消费红利、改革红利、人才红利、自主创新红利等内生动力正不断累加，为我国经济持续健康发展提供了巨大潜力、巨大余地和巨大韧性。

三是从我市情况看，可以说是困难与希望同在，挑战与机遇并存。其不利因素主要为：传统农业对经济贡献率不强，传统重工业转型、升级滞后，新兴产业和服务业比重偏小，财源结构不合理，县域经济、开放型经济、非公有制经济和金融服务业仍是发展短板，区域发展梯度落差明显，脱贫攻坚任务十分艰巨。其有利因素主要为：航空大都市区的建设、葛店开发区电商行业的发展壮大、三江港新区的开发与建设，以及国内外经济环境变化给我市带来加速技术进步与产业结构升级的新机遇等，都将构成我市经济向好、持续增长的利好条件。

四是从发展规律看，财政收入长期高速增长不具有可持续性。改革开放以来，在经济高速增长的支撑下，我市财政收入保持了连续多年的高速增长。此外，我市财政收入基数相对于过去已处于一个较高的水平，要在高基数上实现高增长，难度越来越大。综合考量以上四大因素，“十三五”期间，我市财政收入个位数增长将成为一种常态，收入形势严峻。

2.财政支出刚性增长，收支平衡难度加大。“十三五”时期，在地方财政收入增长趋缓、中央转移支付力度下降、存量资金盘活空间缩小的背景下，收支平衡难度不小。主要有三大增支因素：

一是稳增长支出。为防止经济滑出合理区间，“十三五”期间中央和省都将保持适度的财政投资规模，着力推动“一带一路”、“中国制造2025”、长江经济带和长江中游城市群、新型城镇化等重大发展战略实施以及交通、能源、互联网+、水利、保障性住房等重点工程建设，以此拉动经济增长。同时，根据转变财政资金使用方式的改革要求，财政性引导资金规模也将大幅度增加，以此引导带动社会资本投入到经济社会发展的关键领域和薄弱环节。

二是惠民生支出。“十三五”期间，教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等基本公共服务将实现全覆盖，脱贫摘帽也进入最后攻坚阶段，一大批民生项目将进一步扩面提标，这给财政保障能力提出了新的更高的要求。

三是促改革支出。新一轮财政改革全面纵深推进，不可避免地要产生改革成本，触动利益调整，这就需要财政承担起兜底的职责，负担成本、补偿利益、分担风险，确保改革如期向前推进。

3.财税改革任务艰巨，责任重大。

一是利益诉求更加多元。“十三五”时期，经济成分更加多元，社会结构也将发生更为深刻的变化，各方面的诉求日益增多，而且更加复杂。财税改革直接涉及利益调整，要凝聚社会共识、找到最大公约数难度很大。

二是推进策略更加灵活。“十三五”时期，经济下行压力依然较大，稳增长依然会摆在比较突出的位置。在经济下行压力比较大的情况下，更需要把握好财税改革措施出台的时机、力度和节奏，寻找到稳增长、调结构、惠民生、防风险与推进财税改革的最佳结合点。

三是改革任务更加艰巨。财政部门不仅担负着“十三五”时期基本建立现代财政制度的重大任务，还承担着支持配合其他领域改革取得关键进展的责任，要求财政立足全局，着眼长远，全过程参与金融、农业、养老、国企、医疗卫生、简政放权、新型城镇化、土地流转和劳动力流动等重大改革，深刻介入，主动买单，全面助推国家治理体系和治理能力现代化建设。

4.财政职能更加强化，大有作为。

一是财政职能的重要性愈益凸显。“十三五”时期为财政职能进一步强化提供了一个窗口和契机，把握这个重要的机遇期，对于正确履行财政职能、提升财政地位具有重要的现实意义。十八届三中全会以来，财政的地位得到前所未有的提升，中央明确提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这就意味着，财政职能空间广阔，大有可为。

二是财政职能的边界逐步厘清。现代财政制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础，而现代财政制度的基础是政府与市场、政府与政府间关系。理顺这两组关系，是建立现代财政制度无法绕过的两条主线。“十三五”时期，将进一步划定政府与市场的作用边界，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，为财政通过改革厘清职能边界指明了方向，提供了良机。

三是财政职能的完整性不断增强。一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。“十三五”时期，通过完善全口径预算体系、取消挂钩机制和专款专用规定、清理整合专项、编制中期财政规划等改革举措的实施，有效解决财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题，为避免财政职能肢解提供了新的机遇。 

（二）财政收支预测

1.全市一般公共预算收支

“十三五”时期，全市经济发展由高速增长转为中高速增长，经济下行的压力仍将持续。在此基础上，财政收入增长也将受到一定程度的制约。初步预计地方财政收入年均增长8%以上。财政支出增长按年均增长6%安排。

按上述增幅测算，“十三五”时期，全市地方一般公共预算收入累计315.13亿元，全市一般预算支出累计577.46亿元。综合上级补助收入和上解支出情况，初步测算收支缺口累计达35亿元。考虑到今后五年财政减收增支的不确定因素仍然很多，实际执行中不排除财政收支缺口还会进一步扩大。

2.全市政府性基金预算收支

深入贯彻落实国家和省委省政府政府性基金有关政策。目前，全市纳入政府性基金管理项目包括：国有土地出让过程征收的土地出让金和农业土地开发资金、城市基础设施配套费、污水处理费，“十三五”期间预计增加新的政府性基金项目可能性不大。初步测算，全市政府性基金规模将会逐步增长，预计“十三五”全市政府性基金预算收入合计为200亿元、“十三五”全市政府性基金预算支出合计为160亿元。

3.全市国有资本经营预算收支

“十三五”期间，全市国有企业盈利水平预测将逐年增长。国有企业上交利润比例逐步提高，由现在的15%提高到2020年30%。随着国企改革工作的逐步推进，其他国有资本经营预算收入预计会比“十二五”期间有较大幅度的增长。预测五年期间全市国有资本经营预算收入合计1.8亿元。预计“十三五”全市国有资本经营预算支出合计1.8亿元，重点用于补充企业国有资本和其他发展资本性支出等。

4.全市社会保险基金预算收支

“十三五”期间，我市纳入社保基金预算项目有：企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位养老保险基金、城乡居民基本医疗保险基金、新型农村合作医疗基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。社会保险基金预计收入173.32亿元，基金预计支出173.3亿元，当期收支结余0.02亿元，滚存结余19.17亿元。

三、“十三五”财政发展改革的主要内容

围绕“十三五”时期我市财政发展改革的指导思想和发展目标，未来五年，全市财政部门以“四个全面”为引领，按照现代财政制度要求，牢固树立法治财政观念，深化改革、锐意创新、竞进提质，全力推进全市财政发展与改革。

（一）加大财政对产业支持力度，做大做强产业经济

1.支持农业发展方式转变

一是支持农业结构调整和区域布局。围绕发展生态农业，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，立足比较优势，优化区域布局，支持适度规模经营，支持建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区。

二是支持现代农业建设。突出科技强农和农业信息化，加快生态农业基地基础设施改造提升，支持高标准农田建设，改善农田基础设施条件；支持推进农业生态治理，保护耕地和水资源，促进农业可持续发展。

三是支持农业产业化经营。积极争取上级财政资金加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，进一步完善龙头企业与广大农民的利益联结机制；支持和鼓励合作组织、家庭农场等发展加工和直营，支持龙头企业和科研机构建设运营产业园，支持发展农村电商和休闲农业等，拓展农业多种功能，提高全产业链收益。

四是支持农业生产社会化服务体系建设。大力培育新型农业经营主体和服务主体，支持通过经营权流转、股份合作、托管服务等多种形式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营。支持农村公益事业发展、农村公共服务、农村产权、乡村治理和城乡互惠互动等制度创新，推动城乡一体化发展。

五是支持农田水利重点项目建设。支持推进各类农田水利基础设施建设，不断改善农业生产条件。支持完善山洪灾害防治体系，支持做好河道堤防水库除险加固及江河湖库水系连通，提升防洪抗洪能力，着力补齐水利基础设施短板，全面提升抵御自然灾害的综合防范能力，提高农业综合生产能力。

六是支持美丽宜居乡村建设。以“农业+文旅+地产”的综合发展模式开展田园综合体试点示范，打造美丽乡村升级版。

2.支持工业产业做大做强

一是坚持工业强市战略，以发展实体经济为重心，加快推进战略性新兴产业加速发展。积极组织实施《中国制造2025鄂州行动方案》，抓住新一轮产业革命和湖北国际物流核心枢纽落户鄂州带来的重大机遇，以全新的视角和超前的思维提前谋划和布局速度经济和航空偏好型产业。重点发展新一代信息技术等新兴产业。

二是推动传统产业升级发展。积极推进供给侧结构性改革，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“三去一降一补”，优化存量资源配置，淘汰钢铁、水泥等行业的过剩产能，支持传统产业技术改造，推进产品换代、企业升级，破解长期存在的结构性矛盾。

三是推动产业融合发展。依托互联网+、工业物联网、工业云平台，引导企业强化产品全生命周期的扁平化管理，推动制造产业链向两端不断延伸，提升制造业整体效益水平。依托国际物流核心枢纽，以发展战略性新兴产业为先导，重点突破一批军民融合优势产业领域，努力促进军工产业与民用产业融合发展。

3.支持新兴产业发展

一是充分发挥我市新材料行业现有的特色优势，推动重大科技成果转化，加快建设产学研用紧密结合的产业体系，提升新材料产业自主创新能力。大力发展集约、环保、绿色、节能的新型建材产品。

二是助力我市新能源产业布局，建立健全新能源技术创新体系。重点推进中海油液化天然气、LNG项目；锂离子电池、光伏电池、燃料电池、太阳能、生物质能、智能电网及新能源汽车配套产业等，通过关键技术突破带动新能源产业快速发展。

三是围绕我市“国际化物流枢纽新城”建设，以及葛店电子商务等一批重大新兴产业项目，做好对接保障、服务工作。

（二）坚持以人为本原则，提高公共服务水平，努力改善和保障民生

1.进一步加大民生支出保障力度

一是支持开展全民参保工程，巩固扩大社会保险覆盖面，稳步推进机关事业单位养老保险制度改革，完善机关事业、企业职工、城乡居民养老保险关系转移接续机制。进一步完善城乡居民医疗保险、城镇职工医疗保险、大病保险、特困群众兜底保障等医疗保险政策，充分发挥各项制度的合力保障作用。探索基层医疗卫生机构就诊降低报销起付线和提高报销比例，提高参保人员待遇，建立和完善医保服务管理体系。

二是支持深化医药卫生体制改革。深化医药卫生体制改革，推动医疗、医保、医药“三医联动”。支持办好全国公立医院改革试点。优化医疗卫生服务机构布局，加强基层人才培养，促进医疗资源向基层、农村流动。完善基本药物制度，深入推进计划生育惠民计划和生育关怀工程，加大计划生育困难家庭帮扶力度。做好艾滋病、结核病等重大传染病以及地方病、职业病防治工作的政策性资金保障力度。

三是支持社会救助和社会福利制度改革。进一步提高城乡“五类”特困群体兜底保障水平，对全市严重精神障碍患者实行集中收治。健全最低生活保障标准动态调整机制。适时调整临时救助标准，进一步完善临时救助制度。加强社会救助制度与其他社会保障制度衔接，推进社会救助城乡统筹发展。

四是保障落实更加积极的就业创业政策资金。完善创业就业服务体系。促进重点人群就业，突出抓好高校毕业生、失业人员、失地农民、退役军人、残疾人等重点人群就业和再就业工作。  

2.支持教育事业发展

一是建立健全学前教育经费投入保障机制，加快普及学前教育，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。

二是全面推进义务教育办学条件、师资水平、教育质量、管理水平、经费保障等“五个均衡”，促进义务教育均衡发展。

三是加快发展高中教育，支持市二中迁建工程建设，不断提升高中办学条件和教育质量。

四是大力发展职业教育，加快职教中心建设，建立完善以促进改革和提高绩效为导向的高等职业院校生均拨款制度。

五是加快发展特殊教育和健全学生资助政策体系。

六是加快发展教育信息化，实现“校校通、班班通、网络学习人人通”城乡全覆盖。

七是支持华中师范大学梁子湖区校区建设，吸引一批国内外知名院校到鄂州设立校区或分校。

3.支持科技创新

一是深化科技体制改革。围绕全市经济社会发展，支持加强科技创新体系和科技服务体系建设，提高科技管理统筹科技资源配置能力。改革财政科技投入机制。优化整合市级财政各类科技计划项目，转变科技计划投入方式，分类指导、区别对待，采用前资助、后补助、股权投资、政府购买服务等方式进行支持。推进科技资源开放共享，整合科技资源。  

二是大力推进科技创业，着力培育科技型企业。强化市场配置资源的决定性作用，全面推进大众创新创业。加快湖北科技企业加速器、中部物联网产业基地、中部电商产业基地建设，引进和培育一大批创新型企业落户孵化成长。建立面向科技企业孵化器的风险补偿金，加大力度争取各类创新创业科技项目，支持初创企业壮大发展。

三是提高科技创新服务水平。支持加快创新创业服务体系发展，以企业需求为导向，加快发展科技服务业。制定和完善知识产权资助奖励政策，对发明申请进行资助、对授权发明专利进行奖励。完善科技金融服务创新体系。推动科技金融服务创新，构建形成覆盖技术创新和产业发展全过程的多功能、多层次的科技金融体系。

4.支持文化体育事业发展

一是加快构建现代公共文化体育服务体系，支持建立公共文化服务内容供给目录和建设市体育中心等一批重点公共文化体育设施，广泛开展全民健身运动，大力发展群众体育、竞技体育，培育特色运动产业。

二是大力发展文化产业，设立文化产业扶持引导基金，加快文化创意、动漫游戏、版权交易、绿色印刷等文化产业发展，培育骨干文化企业。推进传统媒体和新型媒体融合发展。建设文化产业园区和文化艺术特色街区。

三是完善和落实政府购买文艺演出和农村电影放映等公益服务的财政支持政策，引导公共文化服务社会化发展。四是支持文艺精品创作，加强文化遗产保护，培育鄂州文化品牌。

5.落实强农惠农政策，全力推进精准扶贫

一是进一步完善耕地地力保护补贴和棉花目标价格改革补贴政策，新增补贴向新型农业经营主体，特别是向粮食生产规模经营主体倾斜。认真落实农机具购置补贴、林业补贴、畜牧补贴等各类补贴政策。

二是利用好新一轮退耕还草政策，立足助农增收和扶贫攻坚，加强与产业发展、精准扶贫结合，支持全市退耕还林还草工程建设，支持林业生态建设。

三是积极落实扶贫投入政策，加大资金统筹整合力度，加大对扶贫产业的支持与扶持力度，集中财力“攻坚拨寨”，加速全市脱贫攻坚步伐。坚持“精准扶贫，不落一人”，支持实施“六个一批”，做实做强“七大工程”，确保到2020年我市贫困人口全部脱贫销号、贫困村全部脱贫出列。

6.支持公共服务基础设施建设

一是支持交通基础设施建设。全力支持公路、铁路、水路“三位一体”交通基础设施建设。在公路建设方面，围绕顺丰国际物流核心枢纽建设，支持国省干道建设，建设武汉城市圈五环鄂州路网，改扩建G316、S203等国省道。支持城乡交通一体化建设。重点支持贫困地区精准扶贫，完善农村公路末梢网、扩大城乡客运覆盖面、推进城乡物流融合发展。在铁路建设方面，重点支持顺丰国际物流核心枢纽客运轨道交通、顺丰国际物流核心枢纽货运铁路专线等铁路，谋划建设武汉地铁延伸线。在水路建设方面，着力打造以长江、梁子湖为依托，四大港区和旅游码头为窗口的内河航道网，积极响应长江航道“645”工程，加快内河港口建设，打造梁子湖绿色航运示范区。

二是支持海绵城市建设。坚持生态理念，提升生态城市建设的自觉性，尊重和保护自然环境，加强地下综合管廊等重点工程、重点环节的投入力度，从源头上缓解城市内涝、节约水资源、保护和改善城市生态环境，实现城市可持续发展。

7.支持推进生态文明建设

以绿色理念为指引，更加注重财政投入体制机制创新，以生态文明“以奖代补”、主要污染物总量减排等资金为抓手，健全生态文明建设的激励约束机制，充分应用国际资金、金融资金以及社会资本，实施资源环境保护中长期规划管理，增强资源节约和环境保护保障能力，建立更加有利于生态环境保护的财政政策环境。

一是继续支持梁子湖生态文明创建，推进梁子湖等重点湖泊生态环境保护工作，改善鄂州市湖泊水质及水生态环境。

二是整合资金，加大大气污染防治投入，探索建立大气污染防治的激励约束机制，促进大气环境持续改善。

三是继续落实国家、湖北省和鄂州市农村环保“以奖促治”、“以奖代补”政策，按照事权与支出责任相适应原则，支持建立县、镇、村三级农村环境监管长效机制，深入推进、巩固农村环境综合整治成果，改善农村生产生活环境。

四是强力推进节能减排，继续加快淘汰落后产能，加大钢铁、建材、化工、造纸、印染等行业落后产能和工艺设备的淘汰力度，支持小煤矿关闭退出工作；加快城镇污水处理厂及配套管网建设，提高生活污水处理能力。

五是支持循环经济发展。以现有园区循环化改造试点等中央财政循环经济专项资金支持试点项目为载体，加强资金和项目管理，督促相关区、开发区加快示范试点项目建设，推进全市循环经济发展。六是支持高产农田土地整理及低丘岗地改造。

（三）贯彻执行新预算法，推进建立现代财政制度

1.认真贯彻落实促进经济发展的财政政策

一是积极推进“放管服”改革。认真落实国家各项税收政策尤其是结构性减税政策，进一步清理规范税收优惠政策，将国家统一制定的税收优惠政策逐项落实到位。同时，对已取消、停征和免征一批行政事业性收费和政府性基金实行严格的监督管理，认真执行行政事业性收费、政府性基金项目目录清单管理制度，实行常态化更新公开发布。全力推进法制政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的建设。

二是发挥财政资金的引导和导向作用，吸引更多社会资金流向科技创新领域；大力引进各类风投公司，做大科技创新资金池，促进一批科技成果在我市转化，通过科技成果转化带动我市传统产业升级。

三是履行财政分配职能，高效运用、科学调度财政间歇资金。争取县域经济发展调度资金，通过借入和调度本级财政资金支持重点产业集群和重点企业发展，切实帮助中小微企业解决流动资金困难，引导金融资本向中小微企业倾斜，缓解中小微企业融资难、融资贵。

四是合理运用财政优惠政策促进总部经济发展。充分发挥我市环境优势、政策优势和区位优势，积极引进区域性、职能型企业总部。落实总部经济落户鄂州的各项优惠扶持政策，优化服务环境，增加企业根植鄂州的信心。

五是充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，积极推进PPP投资体制改革。科学规划，充分利用财政承受能力空间，在公共服务领域大力推广运用PPP模式，加强PPP项目的财政管理。逐步完善PPP项目物有所值和财政承受能力论证。积极推动PPP项目入财政部PPP项目综合信息库工作，争取国家金融政策和财政部奖励政策支持。

六是建立完善各类政府金融风险补偿及政府融资增信等风险缓释基金。加强市“两权”抵押贷款风险补偿基金、扶贫小额贷款风险补偿基金、小额担保贷款风险补偿金、生态金融补偿金等的管理，根据我市经济发展需要和市政府安排，逐步增加各类基金额度或新的基金品种。做强做大市中小企业信用担保公司，充分发挥政府资本金的杠杆效应，根据需要逐步增加政府出资额度。

2.加强财政收入管理，不断提高财政收入质量

（1）开展财政收入结构分析。全面开展税（费）源普查，完善征管手段，创新征管模式，依法依规加强征管，提高收入质量。

（2）科学测算财政收入。加强收入预测和预算执行分析，建立科学的收入预测模型。开展财政收入清理检查，严禁虚增财政收入。

（3）加强对政府性基金的征收与管理。严格按照国务院和财政部批准的项目、范围和标准征收政府性基金，不得多收、少收、自行减免或截留政府性基金。政府性基金实行收支两条线管理。
    3.进一步盘活财政存量资金

（1）加强结余结转资金的清理。建立健全财政存量资金动态管理机制、部门存量资金与预算挂钩机制和财政存量资金统计分析制度。对部门单位连续结转两年以上的财政资金一律收回，统筹用于全市经济社会发展亟需资金支持的领域。
　　（2）加强国库资金的管理。完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。继续坚持调度使用国库资金，随收入增长适度增加规模，支持包括中小企业在内的实体经济发展和重大项目建设。
　　（3）盘活政府性基金结余。加快政府性基金使用进度，政府性基金结转规模一般不超过该项基金当年收入的30%，超出部分调入一般公共预算统筹使用。
    （4）规范权责发生制事项。严格控制权责发生制核算范围。

（5）规范财政专户及往来资金管理。全面清理整顿财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户逐步撤销。加强收入缴库管理，杜绝虚列支出或调节收入行为。

4.加强地方政府性债务管理

（1）对全市债务规模实行限额管理。在省政府批准的政府债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素测算其债务限额。实行限额与发行额同步管理，控制新增债务。

（2）妥善处置存量债务。对甄别后纳入预算管理的存量债务，按照政策申请发行政府债券置换，以降低利息负担。置换债券实行限额管理。对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的到期存量债务，按市场规则处置。

（3）大力推进政府和社会资本合作（PPP）融资模式。放宽和降低民间资金准入门槛，通过特许经营等方式吸引社会资本参与投资和运营，解决基础设施、城镇化等建设中政府财力不足问题。加强项目论证和对PPP模式管理人才的培养，强化诚信意识和规则意识，要事前约定规则和标准，完善财政补贴政策和合理定价机制。

5.深化预算管理制度改革

（1）完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，实行全口径预决算管理。

（2）完善预算编制机制。加快推进项目支出定额标准体系建设，全面实行零基预算，严格机关运行经费管理，制定机关运行经费实物定额和服务标准。完善机构编制管理、资产管理与预算管理相结合的机制。完善预算评审机制。

（3）增强政府预算统筹能力。将政府性基金预算中应统筹使用的资金纳入一般公共预算。政府性基金预算与一般公共预算投向类似的项目，优选通过政府性基金预算安排，基金预算不足而且必须安排的，再通过一般公共财政预算适当安排。逐渐补充政府预算稳定调节基金，加强预算对经济社会发展调节功能。
    （4）推进中期财政规划管理。从2016年起，公共财政预算编制中期财政规划和三年滚动预算。对未来三年财政收支情况进行分析预测，对规划期内的重大改革、重要政策和重大项目，明确政策目标、运行机制和评价办法，并通过逐年更新滚动管理，建立中期管理框架，强化财政规划对年度预算的约束力。
    （5）健全预算绩效管理机制。将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
    （6）编制权责发生制政府综合财务报告。研究制定政府综合财务报告制度改革方案，开展编制政府综合财务报告工作。研究将政府综合财务报告主要指标纳入地方政府绩效考核体系。
    （7）全面推进预决算公开。扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，加大“三公”经费公开力度，规范预决算公开程序，开展预决算公开工作考核。

（8）推进依法理财。认真贯彻落实党的十八届四中、五中、六中全会精神，扎实做好财政部在我市开展的依法行政、依法理财试点工作。加大对《预算法》和其他财经法律法规的宣传培训力度，全面推进行政事业单位财务会计人员持《会计证》上岗制度，严格履行财务会计职责，全面强化依法行政、依法理财主体责任，明确责任，加强内控。

6.完善市对区（市以下）财政体制

（1）建立事权与支出责任相适应的制度。重点围绕民生保障、社会事业发展、基础设施建设和产业发展等方面，分领域、分行业逐步提出事权和支出责任划分的方案。

（2）完善与财政体制相关的激励约束政策和机制。适当调减经济发展进位、收入增长类考核指标和权重，增加相关政策目标落实情况、债务风险状况等考核指标和权重。完善区级基本财力保障相关政策和机制，提高区、街办基本财力保障水平。

（3）建立市区税收共享的财政体制。按照"稳定收入、核定基数、增量分成、共享发展"的基本思路，在现有的财政体制基础上，逐步理顺区与新区财政体制，实行税收共享分成制度。

7.改革财政支出管理机制

（1）完善落实民生政策。一是坚持循序渐进、量力而行，立足于保基本、兜底线、促公平，着力解决社会保障制度碎片化问题。坚持精算平衡，加强扩面征缴，健全体制机制，增强社会保险的可持续性。二是坚持托底线、救急难、可持续，完善社会救助机制。三是加强保障房建设的供需管理。创新保障性安居工程资金使用机制，住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举。加大棚户区改造货币化安置力度。利用PPP模式或政府购买方式盘活存量房。四是推进政府购买服务。创新财政资金的使用方式，推进政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。要在社会保障、公共教育、公共体育、公共文化、公共安全、公共交通、社区建设等领域逐步全面展开。涉及政府购买服务的事项应全部纳入部门预算管理，并向社会公开。加快培育独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织，着力提升社会组织承接政府购买服务的能力。五是创新惠农补贴、农业保险机制。实行普惠制与精准补贴相结合，逐步加大精准补贴力度。加大对主要粮食作物保险的保费补贴力度。建立农业自然灾害政府救济制度，实现高效救灾。

（2）进一步整合财政专项资金。继续推进市对区（市以下）专项转移支付项目合并，减少市对区（市以下）专项转移支付规模。改进财政专项资金分配管理办法和资金使用方式，结合绩效评价结果，建立和完善专项转移支付定期评估和退出机制。对竞争性领域专项进行清理，坚决取消“小、散、乱”项目，确需保留的改进分配方式，引入市场化运作模式。

（3）将部分专项补助纳入一般性转移支付。将属于区（市以下）事权范围、信息复杂程度较高、政策相对明确、数额相对稳定的专项转移支付项目，清理整合后纳入一般性转移支付。

（4）统筹使用财政专项资金。简政放权，下放审批权限，采取因素法、目标任务法、绩效考核法等方式切块下达资金，赋予区（市以下）级项目资金安排自主权，实行资金、项目、招投标、管理、责任“五到区”。支持区（市以下）级深化完善规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹方式，实行“跨部门、跨年度、跨层级”统筹，实行“大类间统筹、大类内打通”办法，实行“市级部门出料、区级统筹炒菜”，不断扩大区级深度统筹使用空间。

（5）创新财政支出机制。对“绿满荆楚行动”、难点村治理、农村安全饮水、农村危房改造等，建立台账，实行销号制管理机制；建立滚动预算，实行资金预拨、分年验收、分年结算机制；建立激励规则，实行资金与完成任务进度同步下达机制。

（6）改革涉及市场主体的专项资金使用方式。对用于企业的专项资金，根据项目性质区分为竞争性项目和非竞争性项目。对竞争性项目，实行以基金、金融的方式进行支持，不再实行行政分配的办法；对非竞争性项目，由政府统筹安排。

（7）改革完善政府采购制度。依法加大政府采购监管力度，对各地落实采购法律法规情况、采购人员职业素质和专业技能等情况开展检查。发挥政府采购的政策功能，支持中小企业和高新技术企业发展。

（8）完善国库集中支付制度。实行部门预算资金支付单位法定代表人负责制，强化单位法定代表人的责任。加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管，加强对决算数据的合规性、真实性、完整性的审核。

（9）加强政府成本管理。严格落实中央八项规定和市委六条意见精神，严格落实“约法三章”要求，厉行节约、反对浪费，对“三公”经费及会议费实行零增长。

（10）严肃财经纪律，规范财政资金分配、拨付、使用、发放、监管程序，加大监督问责力度，严格责任追究。

8.推进税收制度改革

按照国家、省统一部署，推进税收制度改革。

一是进一步深化“营改增”改革，加强政策评估和政策效应分析，积极支持“营改增”企业产业调整、产业升级和经营模式优化。

二是推进资源税改革。落实国家、省关于扩大资源税征税范围、改变计征办法的改革政策。对水、耕地、滩涂、森林、草场等资源纳入政府范围进行可行性研究。

三是推进房地产税改革。配合省厅开展前期立法研究，分析房地产税改革对我市税收影响。四是推进个人所得税改革，按规定逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

（四）加强法治财政建设，不断提高现代财政管理水平

法治财政建设，不仅是全面推进依法治国的必然要求，也是提高治理能力、解决当前现实问题、加快我市建设国际航空大都市，推动财政治理现代化的迫切需要。法治是施政之要，我们必须加快法治财政建设，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。

1.办好财政部“法治财政”示范点建设，深入推进依法行政、依法理财

（1）创新学法普法用法机制，提高干部法治思维和依法行政能力。学法突出三个途径。通过“请进来学、走出去学、实践中学”等方式提高干部法治意识和依法行政依法理财能力。普法突出三个重点。法制宣传注重抓住领导干部这个关键少数、注重与财政文化建设工作相结合，注重发挥传统与新媒体融合优势。举办全市财政系统领导干部法治财政专题培训班，通过重点法规制度培训、违法违规案例教学、座谈研讨发言、宪法宣誓等方式，提高领导干部法治意识。用法突出三个原则。认真贯彻落实预算法，引导财政干部按法律法规办事，按政策制度办事，按程序公正办事。

（2）完善财政制度，强化对财政权力运行的制约和监督。坚持重大行政决策纳入法制化轨道，在重大决策事项、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金的使用上（简称“三重一大”事项），按照要求依法行政决策，保证重大行政决策科学、民主、合法。进一步完善《鄂州市财政资金管理办法》，配套出台鄂州市财政局若干重大专项资金管理办法，加强专项资金分配、政府采购等重点领域的制度建设，提高重大专项资金精细化管理水平，发挥制度建设在财政资金管理中的基础性和支撑性作用，切实把财经纪律挺在前面，增强财政制度刚性，保障财政资金安全，提高财政资金绩效。建立健全内控制度。按照分级授权、分岗设权、分事行权的原则，研究制定《鄂州市财政局内部控制基本制度》，规范权力流程，真正做到权责明晰、权责相当、用权受约束、责任可追溯。全面实施内部控制，构建财政内部权力制约机制。加强对权力运行的制约和监督，形成“不敢腐”的长效机制。

（3）推进法治财政标准化建设，严格规范财政执法行为。加强规范性文件管理。制定《鄂州市财政局规范性文件管理办法》，加强对规范性文件的合法性审查，界定审查范围，明确审查标准，健全审查制度，规范审查流程。确保规范性文件合法有效，从源头上预防行政违法行为发生，防止规范性文件“带病上岗”。完善和规范法律顾问制度。充分发挥法律顾问在重大决策，重大行政行为，法规规章草案、重要规范性文件合法性审查，参与处理行政复议、行政诉讼等法律事务的专业优势，不断提升推进依法行政和处理法律事务的能力和水平。推行财政权力清单、责任清单、收费清单制度。固化财政工作流程，落实痕迹化管理目标。按职权法定原则，以及便民、效率原则，制定科学合理的财政执法、行政审批、预算与执行，专项资金拨付与管理等涵盖全部财政业务的工作流程，最大限度地压缩行政执法时的“自由裁量空间”。

（4）利用互联网大数据技术，助力财政科学化精细化法治化管理。重点推进全市财政办公自动化一体平台建设、完善鄂州财政门户网站、开通鄂州财政微信公众号，加强财政工作和财政法制宣传，进一步完善财政信息公开。搭建财政综合数据管理系统，实现资金信息智能搜索、实时在线追踪去向明细。运用互联网大数据精准进行税源开发。借助湖北省企业经济效益月报网络报送系统，编制《鄂州市企业经济效益月报》，通过互联网大数据对不同行业企业增长指数和交易指数分析，能够清晰辨别不同行业、不同企业的经营状况，识别创业期、成熟期和衰退期，并给予不同级别的税收关注，有层次地进行税源开发，更好地实施精准减税降负，涵养税源。   

（5）积极探索提高财政资金使用效益新模式，服务实体经济健康发展。加大存量资金盘活统筹力度，建立财政性资金存款与银行信贷支持挂钩制度。制定《鄂州市财政性资金存款与银行信贷支持挂钩考核激励办法》。建立财政资金项目与企业税收就业贡献和效益挂钩机制。修改完善《鄂州市地方经济发展财政调度资金管理暂行办法》，政府产业发展基金、财政调度资金主要对经济效益好、纳税大户、产品市场前景佳、税收就业贡献大、信誉度高的龙头骨干和知名品牌企业给予重点支持。建立财政性资金清缴惩戒制度。制定《鄂州市财政性资金清缴管理办法》，对企业或当事人不能及时应缴未缴、应还未还财政性资金的行为，依照相关规定收取滞纳金，将企业法人或负责人信用状况纳入个人社会诚信档案，并将企业列入“信用鄂州网”和“信用湖北网”黑名单。

2.稳妥推进财政监督转型，实现对财政运行的全方位监督。

为推进财政部门依法行政、依法理财，按照内控制度建设要求，坚持依法监督、科学监督，积极稳妥推进财政监督转型，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政“大监督”格局。

（1）加强预算全过程监督检查。根据《预算法》要求，加强对预算编制和执行的合规性、合法性、真实性以及财政资金的组织、分配、使用和管理全过程进行监督。强化预算执行动态监控，切实强化部门和单位的预算执行主体责任，重点开展挤占挪用财政资金、“三公”经费超预算、预算执行随意、支出进度缓慢、财政资金使用效益低下等问题的检查，清理盘活财政存量资金，让有限的财力发挥出最大的效益。

（2）严肃财经纪律，保障重大财税政策落实。按照中央八项规定及省、市的要求，继续对接待费、差旅费、会议费和“三公经费”的使用情况进行监督检查，严肃财经纪律；选择财政改革发展的目标任务、税收政策执行情况和重点民生领域专项资金开展调研和检查，切实保障中央重大财税政策和惠民政策落到实处。

（3）全面推行政务公开。按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，将财政政策、专项资金分配及使用、财政预决算信息全面在网上公开，主动接受群众对财政资金使用管理的监督，确保财政资金在阳光下运行；将财政监督检查结果在网上公开，进一步提升财政监督检查的威慑力。

3.落实两个责任，切实加强机关党风廉政建设

开展党风廉政宣传教育，坚持以正面宣传和案例警示教育相结合，引导财政干部严守政治纪律和政治规矩。严格落实党风廉政建设主体责任，建立健全主体责任检查考核机制，逐步建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的风险防控机制，确保财政资金、财政干部“两个安全”。加强做好机关党建工作，加强党员组织建设、思想建设、作风建设、制度建设，优化机关纪委人员配置，建立机关纪委派驻纪检组工作联系机制,完善注册会计师行业协会党组织管理。

4.加快财政现代化管理，探索推进财政干部标准化绩效管理体系

为推进鄂州财政现代化管理，提升地方财政部门政务能力和政务水平，不断激发财政干部队伍的活力，转变工作作风，创建一支勤政、高效、规范、廉洁的财政干部队伍，推进机关作风建设和廉政建设，“十三五”期间，将积极探索、逐步推进切合鄂州实际、具有鄂州特色的财政标准化绩效管理新模式，提高财政执行力和政务工作水平。

一是夯实标准化绩效管理基础。理顺工作职能，实施流程再造，建立健全岗位体系，做到岗位不迭加、职责不缺失、业务不漏项、环节有链接，为实施绩效管理搭建平台。

二是编制绩效计划。年初，各单位科室根据局战略目标、年度工作要点和岗位职责，将每个目标分解细化成符合实际的若干个绩效指标，形成单位科室和个人绩效计划。绩效计划包含部门指标（一级指标），单位科室指标（二级指标），岗位指标（三级指标），指标星值、完成时间、完成质量、标准依据（上级要求、同行先进、历史水平、文件依据）、承担人员。

三是实施绩效监控。全面监控各项指标的完成情况，及时发现并解决绩效目标实施过程中出现的问题和偏差，包括对绩效考核过程中出现的问题进行辅导；过程管理试行“月计划、周记录、月小结”； 对“月计划、周记录、月小结”审核情况出现的问题实时提醒。

四是开展绩效考评。个人自评—单位科室审核自评—考评小组指标考核、特别加分项目和申辩事项初审—机关党委考核单位科室、个人廉政建设—人教处考核干部勤德—监督小组全过程监督、申辩事项核实—绩效办汇总换算考核数。充分运用绩效结果，建立与“位子、票子、板子、面子”直接挂钩的四位一体全方位激励约束机制。